在國家推動落實雙碳戰(zhàn)略實施和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，可再生能源行業(yè)正在發(fā)生革命性的變化，煤電項目的裝機規(guī)模占比將逐漸降低，風電、光伏等利用清潔能源發(fā)電的項目已經(jīng)迎來高速發(fā)展的新時期。光伏項目建設(shè)流程涉及從前期立項備案、可行性研究、各部門前期項目評價，到規(guī)劃用地、項目建設(shè)許可，再到取得電力業(yè)務(wù)經(jīng)營許可、并網(wǎng)等一系列過程。其中，因光伏項目用地除建設(shè)流程長、占地范圍大、涉及法規(guī)政策繁多等原因外，監(jiān)管部門在不同形勢下出臺的各類監(jiān)管政策導(dǎo)致光伏項目落地困難并最終止步于用地階段的實例層出不窮。

本文將從全國和地方兩個層面對涉河光伏項目建設(shè)進行簡要分析。其中，全國層面涉及《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》(水河湖〔2022〕216號)(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，而地方層面則涉及山西省總河長令——《關(guān)于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》(以下簡稱《決定》)等文件，均對涉水域、河道及岸線用地的光伏項目影響較大，值得光伏項目管理、運營、建設(shè)單位著重關(guān)注。

光伏項目中的未利用地占用

根據(jù)《土地管理法》第四條：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。”我國實行土地用途管制制度，不論一般建設(shè)項目還是新能源建設(shè)項目，都具有較為嚴格的土地性質(zhì)劃分。

《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)文件的標注中，未利用地包括：“其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地”這11種二級類土地。

《國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2013〕24號)提到，對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜;《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)寫明，光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案;對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理;《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函》(國土資廳函〔2016〕1638號)指出，支持使用未利用地發(fā)展光伏發(fā)電。

光伏項目除升壓站、綜合樓用地應(yīng)按永久建設(shè)用地進行征收、管理外，部分項目用地在不涉及改變土地用途情況下，一般與村集體簽訂租賃協(xié)議用于光伏項目建設(shè)。國家對于光伏項目利用未利用地進行項目建設(shè)亦具有一定的政策支持。

光伏項目涉水域、河道及岸線建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，光伏項目的大力發(fā)展使得土地資源利用逐漸飽和，項目公司隨即把目光轉(zhuǎn)向了未利用地中的河湖水面及周邊灘涂。以涉水域、河道及岸線等未利用地進行光伏項目建設(shè)具備政策支持、最大化利用土地資源工程建設(shè)等優(yōu)勢，地方企業(yè)也更傾向于在河湖范圍建設(shè)光伏發(fā)電項目，隨之也來帶來了擠占河湖空間，過度開發(fā)河湖資源等問題。部分企業(yè)甚至違反《水法》《防洪法》《河道管理條例》規(guī)定，逾越防洪安全底線，加之開發(fā)建設(shè)房屋建筑、河道內(nèi)存在大量耕地等新問題不斷出現(xiàn)，企業(yè)或個人利用岸線建設(shè)破壞河湖水域岸線生態(tài)，嚴重影響行洪安全。故水利部于2022年5月20日出臺《指導(dǎo)意見》對水域岸線利用行為作出相應(yīng)管控要求，以達修復(fù)生態(tài)、穩(wěn)定河勢和航運安全目的。

《指導(dǎo)意見》對涉水域、河道和岸線光伏項目的影響

《指導(dǎo)意見》關(guān)于河湖水域的管理要求：“強化河湖長制，嚴格管控河湖水域岸線，強化涉河建設(shè)項目和活動管理，全面清理整治破壞水域岸線的違法違規(guī)問題……”

《指導(dǎo)意見》：“三、嚴格河湖水域岸線用途管制 (五)嚴格管控各類水域岸線利用行為。河湖管理范圍內(nèi)的岸線整治修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)、灘地生態(tài)治理、公共體育設(shè)施、漁業(yè)養(yǎng)殖設(shè)施、航運設(shè)施、航道整治工程、造(修、拆)船項目、文體活動等，依法按照洪水影響評價類審批或河道管理范圍內(nèi)特定活動審批事項辦理許可手續(xù)。城市建設(shè)和發(fā)展不得占用河道灘地。光伏電站、風力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)……各省(自治區(qū)、直轄市)可結(jié)合實際依法依規(guī)對各類水域岸線利用行為作出具體規(guī)定。”

筆者認為，該文件的發(fā)布，重點在于加強涉河項目管理，整治涉河等違法違規(guī)問題，并未對于涉河光伏項目進行整體排除。雖然光伏項目建設(shè)涉及水域、岸線和周邊灘涂用地，但基于光伏項目本身具備一定的公益性質(zhì)，符合《指導(dǎo)意見》的總體要求，結(jié)合《指導(dǎo)意見》“分類處置，不搞‘一刀切’”的處置方式，光伏項目不應(yīng)按僅作為涉河道光伏電站片面處理，而《指導(dǎo)意見》也將涉及水域岸線的行為認定下放到省級單位進行規(guī)范，在保證不妨礙行洪通暢、不危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全、不影響河勢穩(wěn)定和航運安全以及《防洪法》《河道管理條例》規(guī)定的情況下，涉及水域、岸線的光伏項目建設(shè)仍具有可行性。

地方對涉水域、河道及岸線光伏項目的監(jiān)管政策

2022年2月9日，山西發(fā)布首個總河長令——《關(guān)于深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動的決定》;2022年5月27日，江西省水利廳辦公室下發(fā)《關(guān)于開展河湖管理范圍內(nèi)光伏電站和風力發(fā)電項目排查整改工作的通知》。各省均對阻河妨洪行為作出整改要求，對涉水域、河道以及岸線的光伏項目作出具體整改要求。

以山西省為例，《決定》要求：“各級河長湖長、河長制辦公室、各有關(guān)部門和單位要進一步強化流域治理管理，加強河湖管理保護，保障河道行洪通暢，守住防洪安全底線，深入開展妨礙河道行洪突出問題專項整治行動……各地各有關(guān)部門要把妨礙河道行洪突出問題專項整治工作作為防洪保安全、清障護生態(tài)的重要內(nèi)容。”

《決定》提出整治重點及要求為：“在河道管理范圍內(nèi)修建的阻水廠房、倉庫、光伏電站和大棚等工業(yè)和民用建筑物、構(gòu)筑物由所有人負責拆除或搬遷。河道管理范圍內(nèi)阻水的圍堤、道路、渠道由管理單位負責清除;屬于林地范圍內(nèi)的阻水成片林木由林業(yè)和草原主管部門組織制定處置方案并限期處置;高桿作物由縣級人民政府提出種植結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，并嚴格執(zhí)行。河道管理范圍內(nèi)建筑垃圾、生活垃圾、工業(yè)廢棄物等由責任單位或個人負責清除。”

從筆者處理涉河光伏項目的經(jīng)驗來看，《決定》的出發(fā)點在于流域治理管理和保護以及對妨礙行洪問題進行整治，亦非整治涉河道的光伏電站項目。在光伏項目具備生態(tài)修復(fù)等公益性質(zhì)以及取得較為完備的行政機關(guān)審批文件的情況下，一定意義上符合《決定》整治目的。此外，整治的范圍限于河道管理范圍內(nèi)，在光伏項目僅利用河道管理范圍以外灘涂或其他未利用地時，不應(yīng)將其概括納入《決定》的整治范圍。

結(jié)合具體地方的整治實際操作，如2022年7月29日山西省晉城市陽城縣水務(wù)局根據(jù)《決定》及相關(guān)文件開展妨礙河道行洪突出問題排查整治專項行動，主要是對河道及周邊違建拆除、河道清理，對河道范圍內(nèi)的妨礙河道行洪突出問題進行再安排、再部署。

綜上所述，為保證涉河光伏項目整體建設(shè)符合整治要求，光伏項目建設(shè)、運營、管理單位可對以下三方面重點關(guān)注以防范可能出現(xiàn)的政策法律風險：

一是在前期可行性研究及防洪環(huán)評時，對選址以及擬建電站、樁基是否妨礙河道、洪水排放標準進行整體評價并落實監(jiān)管部門批復(fù)。

二是在項目建設(shè)過程中，是否取得合法的建設(shè)手續(xù)，如建設(shè)項目規(guī)劃許可、施工許可以及河道建設(shè)審批等，避免整治過程中被認定為違建，從而面臨拆除風險。

三是應(yīng)當積極與當?shù)厮鞴懿块T溝通，提前了解監(jiān)管方向以作調(diào)整預(yù)案。